OPINI
Oleh: Jamil, S.H., M.H.
Komisioner Bawaslu Kabupaten Sidoarjo
Opini-Frasa
omnibus law menjadi sangat popular setelah banyak media dan akademisi menggunakan frasa tersebut dalam tulisan-tulisannya. Frasa
omnibus berasal dari bahasa latin yang memiliki arti “untuk segalanya”. Dalam istilah hukum dimaknai sebagai perlunya satu dokumen tunggal yang mencakup bersama-sama suatu kombinasi subyek yang beranika ragam atas dasar beberapa kreteria (Muladi, Kompas 27 November 2019) atau dengan kata lain
omnibus law adalah penyatuan beberapa undang-undang dalam satu kodifikasi undang-undang.
Penyatuan undang-undang (
omnibus law) ini, dianggap solusi yang efektif untuk menanggulangi obesitas peraturan perundang-undangan yang tidak harmonis antar satu dengan yang lain (
conflict of norms). Seiring dengan logika tersebut, maka banyak wacana untuk menyatukan beberapa undang-undang kedalam satu undang-undang, baik undang-undang yang berhubungan dengan perekonomian, pajak, suber daya alam, maupun perundang-undangan yang berhubungan dengan penataan politik khususnya Pemilu, bahkan RKUHP juga dianggap sebagai
omnibus law atas beberapa undang-undang pidana.
Undang-undang Nomor 7 tahun 2017 yang sebenarnya sudah merupakan
omnibus law dari undang-undang tentang pemilihan Presiden dan wakil Presiden, undang-undang tentang pemilihan anggota DPR, DPD dan DPRD, dan undang-undang tentang penyelenggara Pemilu dianggap perlu ditambah lagi dengan menyatukan undang-undang tentang pemilihan kepela daerah, undang-undang tentang Partai Politik bahkan ada wacana menyatukan juga undang-undang pemerintahan daerah.
- Penyatuan UU Pemilu dan Pilkada
Ketidak harmonisan kedua undang-undang tersebut (UU Pemilu dan Pilkada) sebenarnya sudah berlangsung cukup lama yaitu sejak perubahan sistem pemilihan kepala daerah oleh DPR ke pemilihan kepala daerah secara langsung atau sejak pergantian Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah ke Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Pemilihan kepala daerah secara langsung sebagaimana diamanahkan oleh UU No. 32 Tahun 2004 menimbulkan banyak perdebatan alot baik antara pemerintah dan DPR maupun antara para akademisi dan pemerhati Pemilu. Diantara issu yang diperdebatkan adalah tentang siapa penyelenggara Pilkada, pemerintah atau KPU ? (Ni’matul Huda, Penataan Demokrasi & Pemilu, Kencana, 2017). Pertanyaan ini muncul karena Pasal 18 UUD NRI 1945 tidak mengatur penyelenggara Pilkada sebagaimana Pasal 22E UUD NRI 1945 yang mengatur secara jelas penyelenggara Pemilu. Perdebatan akhirnya berlanjut ke meja persidangan Mahkamah Konstitusi melalui proses persidangan
judicial review. Dalam Putusan MK Nomor 072-073/PUU-II/2004 MK tidak secara tegas menyatakan penyelenggara Pilkada adalah KPU sebagaimana dalam Pasal 22E UUD 1945 MK hanya membatalkan pasal-pasal yang mengatur pertanggung jawaban KPUD kepada DPRD, tetapi dalam pertimbangannya MK berpendapat Bahwa sebaiknya pembuat undang-undang menetapkan KPU sebagai pelaksana Pilkada sebagaimana KPU yang diatur dalam Pasal 22E UUD NRI 1945. MK tidak dapat mengabulkan Petitum pemohon karena hal tersebut merupakan domain wewenang pembentuk undang-undang (
open legal policy).
Mengiringi perdebatan tentang penyelenggara Pilkada sebagaimana telah diuraikan diatas, perdebatan yang tak kalah alot adalah perdebatan disparitas rezim Pemilu dan rezim Pilkada. Minimya pengaturan tentang pemilihan kepala daerah dalam Pasal 18 UUD NRI 1945 menyebabkan banyaknya kekosongan hukum dalam pengaturan Pilkada secara langsung. Konstitusi hanya mengatur sistem pemilihan kepala daerah secara demokratis, sedangkan siapa penyelenggaranya, bagaimana prinsip-prinsipnya, dan siapa peserta Pilkadanya sama sekali tidak ditentukan dalam UUD NRI 1945. Perdebatan ini juga berlanjut dalam persidangan MK dan melalui Putusan Nomor 072-073/PUU-II/2004 MK tidak menjawab secara tegas, dalam amar putusannya MK hanya berpendapat dalam pertimbangannya yang pada pokoknya menerangkan bahwa Pilkada tidak masuk dalam rezim Pemilu tetapi pembentuk undang-undang dapat mengaturnya satu rezim dengan rezim Pemilu. Menariknya putusan MK diatas diwarnai oleh
dissenting opinion tiga hakim konstitusi yaitu Laica Marzuki, Abdul Mukthie Fadjar, dan Maruarar Siahaan ketiganya berpandangan bahwa pemilihan kepala daerah se rezim dengan pemilihan umum. (Refli Harun, Pemilu Konstitusional, Desain Penyelesaian Sengketa Pemilu Kini dan ke Depan, RajaGrafindo Persada, 2016).
Kedua perdebatan tersebut diatas, akhirnya diakhiri oleh keluarnya undang-undang Nomor 22 Tahun 2007 Tentang Penyelenggara Pemilu dalam undang-undang tersebut diatur bahwa Penyelenggara Pilkada sama dengan penyelenggara Pemilu sebagaimana diatur dalam pasal 22E UUD NRI 1945 begitu juga tentang rezim Pilkada digolongkan kedalam rezim Pemilu dan sejak itu dikenal istilah Pemilukada bukan Pilkada. Penyatuan rezim Pilkada kedalam rezim Pemilu ini bertambah sempurna setelah adanya perubahan undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 ke Undang-undang Nomor 12 tahun 2008 karena dalam Pasal 236C Undang-undang 12/2008 penanganan sengketa hasil yang semula berada di Mahkamah Agung dialihkan ke Mahkamah Konstitusi.
Kesempurnaan penyatuan rezim Pemilu sebagaimana dijelaskan di atas, menjadi kabur kembali setelah keluarnya putusan MK No.97/PUU.XI/2013. Dalam putusan tersebut MK membatalkan pasal 236C UU 12/2008 yang menjadi dasar wewenang MK dalam mengadili sengketa hasil Pemilu. Berdasar putusan MK ini akhirnya pembentuk Undang-undang menjanjikan adanya peradilan khusus bagi sengketa hasil Pemilu yang harus sudah terbentuk sebelum pemilihan serentak nasional (Pasal 157 UU 8/2015), namun sebelum peradilan khusus ini dibentuk, perselisihan hasil pemilihan tetap diadili oleh Mahkamah Konstitusi.
Kekaburan penyatuan rezim Pemilu dan pemilihan bertambah parah kembali setelah keluarnya Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 Tentang Pemilihan Umum (UU Pemilu). UU Pemilu tersebut sebenarnya merupakan
omnibus law dari Undang-undang Nomor 42 Tahun 2008, Undang-undang Nomor 15 tahun 2011 dan Undang-undang Nomor 8 Tahun 2012. Penyatuan tiga Undang-undang tersebut ternyata merenggangkan hubungan yang semula harmonis antara rezim Pilkada dan Pemilu. Perdebatan tentang siapa penyelenggara Pilkada kembali berulang khususnya Bawaslu tingkat daerah, karena nomenklatur nama lembaganya dan jumlah komisionernya tidak sama antara UU Pemilu dan Undang-undang yang mengatur tentang pemilihan kepala daerah. Oleh karena sejumlah LSM dan bahkan Bawaslu sendiri kembali meminta Mahkamah Konstitusi untuk menyelesaikan perdebatan melalui proses
judicial review.
Disisi lain, para pembentuk Undang-undang (DPR dan Eksekutif/pemerintah) sedang memikirkan Undang-undang sapu jagat (
omnibus law) tentang perpolitikan termasuk diantaranya penyatuan antara Undang-undang Pemilu dan Undang-undang pemilihan. Bagi penulis penyatuan Undang-undang Pilkada dan Pemilu tidak akan bisa secara tuntas menyelesaikan konflik norma antar keduanya karena problemnya bukan hanya pada hukum dilevel Undang-undang
ansich tetapi juga dilevel UUD NRI 1945 atau level hukum paling tinggi (
Grundnorm). Oleh karenanya seiring dengan opsi amandemen UUD NRI 1945 yang kelima, menurut penulis ada baiknya Pasal 18 UUD NRI 1945 khususnya yang mengatur tentang pemilihan kepala daerah ditambahi beberapa pasal lagi untuk memperjelas aturan tentang Pilkada atau aturan tentang Pilkada disatukan dalam satu Bab dengan aturan Pemilu, dengan begitu dikotomi rezim Pemilu dan Pilkada dapat dihentikan.
- Omnibus Law, Metode Harmonisasi dan Asas Preferensi
Istilah
Omnibus law sebenarnya lebih dikenal dalam hukum yang menganut
system common law (anglo saxon), sedangkan dalam system hukum yang menganut
civil law (eropa continental) tidak dikenal. Di Indonesia, sebenarnya sudah memiliki dua solusi untuk mengatasi problem konflik norma yaitu solusi pada pra pengundangan dan pasca pengundangan. Pada pra pengundangan, Undang-undang Nomor 12 tahun 2011 sebagaimana diubah dengan Undang-undang Nomor 15 tahun 2019 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3), telah mengatur metode harmonisasi perundang-undangan diinternal lembaga yang membuatnya. Harmonisasi di internal DPR berada pada alat kelengkapan DPR (Badan Legislasi) sedangkan harmonisasi atas produk hukum yang berasal dari Presiden dilakukan oleh kementerian yang bersangkutan. Sedangkan solusi pasca pengundangan adalah memberlakukan asas preferensi hukum yang meliputi
Lex Specialis Derogat Legi Generali, Lex Superiori Derogat Legi Inferiori dan
Lex Post Teriori Derogat Legi Priori. Beranjak dari hal diatas, sebenarnya sistem hukum kita sudah memiliki cara yang bersifat pencegahan (
preventive) atas terjadinya konflik norma dan juga yang bersifat pemberian solusi berupa penerapan asas preferensi bilamana produk hukum
(legal substance) yang sudah diberlakukan ternyata menimbulkan ketidak harmonisan antara satu dengan yang lainnya. Pertanyaanya adalah apa bila
omnibus law atas sejumlah Undang-undang jadi disatukan dalam satu kodifikasi Undang-undang apakah dapat dipastikan tidak akan terjadi konflik norma diinternal Undang-undang itu sendiri berupa konflik antar satu pasal dengan pasal yang lain dalam satu Undang-undang? bila itu terjadi, apakah asas preferensi hukum dapat digunakan untuk memberi solusi atas benturan hukum dalam satu Undang-undang?
